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BIS. Boletim do Instituto de Saúde (Impresso)

versão impressa ISSN 1518-1812

BIS, Bol. Inst. Saúde (Impr.) vol.12 no.3 São Paulo  2010

 

Direito à saúde e proteção do ambiente na perspectiva de uma tutela jurídico-constitucional integrada dos direitos fundamentais socioambientais (DESCA)

 

Right to health and enviromental protection in the judicial-contitutional scope integrated to the fundamental social environmental rights (DESCA, locally)

 

 

Ingo Wolfgang SarletI ; Tiago Fensterseifer II

IIngo Wolfgang Sarlet (iwsarlet@gmail.com) é doutor em Direito, com estudos de pós-doutorado na Universidade de Munique e no Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e Internacional (Alemanha), e na Universidade de Georgetown (EUA). Pesquisador visitante na Harvard Law School (EUA), coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito e do Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Direitos Fundamentais (NEDF) e professor de Direito Constitucional na Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC/RS) e na Escola Superior da Magistratura do RS (AJURIS). Professor do Doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento da Universidade Pablo de Olavide (Espanha) e professor visitante da Universidade Católica Portuguesa.
IITiago Fensterseifer (tfensterseifer@defensoria.sp.gov.br) é mestre em Direito Público pela PUC/RS, onde faz parte do Núcleo de Estudos e Pesquisa sobre Direitos Fundamentais (NEDF). É professor convidado da Especialização em Direito Constitucional da PUC/SP e da Especialização em Direito Ambiental da PUC/RJ. Defensor Público, é membro-colaborador do Núcleo Especializado de Cidadania e Direitos Humanos da Defensoria Pública do Estado de São Paulo, associado do Instituto O Direito por um Planeta Verde e ao Instituto Brasileiro de Advocacia Pública (IBAP).

 

 


RESUMO

O enfrentamento dos problemas ambientais e a opção por um desenvolvimento sustentável passam, necessariamente, pela correção do quadro alarmante de desigualdade social e da falta de acesso de expressiva parte da população aos seus direitos sociais básicos, como é o caso do direito à saúde. Nesta perspectiva, o nosso objetivo é articular a tutela e promoção do direito à saúde com o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado, ambos no marco jurídico-constitucional do socioambientalismo e dos direitos fundamentais socioambientais.

Palavras-chave: Direito à saúde; proteção do meio ambiente; desenvolvimento sustentável


ABSTRACT

Addressing environmental problems and the option for sustainable development requires, necessarily, the correction of the alarming picture of social inequality and the lack of access for expressive part of the population to their basic social rights, such as the right to health. Aligned to this perspective, our goal is to articulate the protection and promotion of the right to health with the right to an ecologically balanced environment, both considered under the constitutional framework of “socio-environmental” fundamental rights.

Key words: Right to health; environmental protection; sustainable development


 

 

Considerações iniciais: direito à saúde e proteção do ambiente na perspectiva constitucional do desenvolvimento sustentável e de uma tutela integrada da dignidade da pessoa humana

“(...) a ausência de liberdades substantivas relaciona-se diretamente com a pobreza econômica, que rouba das pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrição satisfatória ou remédios para doenças tratáveis, a oportunidade de vestir-se ou morar de modo apropriado, de ter acesso à água tratada ou saneamento básico (...). Existem problemas novos convivendo com antigos – a persistência da pobreza e de necessidades essenciais não satisfeitas, fomes coletivas (...) e ameaças cada vez mais graves ao nosso meio ambiente e à sustentabilidade de nossa vida econômica e social”12 (p. 9 e 19).
Relatório Nosso Futuro Comum (ou Relatório Bruntdland), datado de 1987, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas (ONU), na ante-sala da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), reconheceu a nossa dependência existencial em face da biosfera e destacou o quadro de desigualdade social na base do projeto de desenvolvimento econômico e social levado a cabo até então no cenário mundial, revelando que uns poucos países e comunidades no mundo consomem e esgotam boa parte dos recursos naturais, ao passo que outros, em um número muito maior, consomem muito pouco e vivem na perspectiva da fome, da miséria, da doença e da morte prematura. De lá para cá, tanto a degradação do ambiente quanto a desigualdade social apenas foram agravadas.

O enfrentamento dos problemas ambientais e a opção por um desenvolvimento sustentável passam, portanto, necessariamente, pela correção do quadro alarmante de desigualdade social e da falta de acesso de expressivas partes da população aos seus direitos sociais básicos, como é o caso do direito à saúde, o que, importa referir, também é causa de degradação ambiental. A realização dos direitos sociais, além de não ter atingido níveis satisfatórios na maior parte dos casos, necessitando, portanto, de contínuo investimento, de há muito reclama seja agregado um novo desafio existencial, no caso, a proteção do ambiente. Alinhado a tal perspectiva, o nosso objetivo, através do presente artigo, é articular a tutela e promoção dos direitos à saúde e ao ambiente ecologicamente equilibrado sob o marco jurídico-constitucional do socioambientalismo e dos direitos fundamentais socioambientais ou Direitos Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais (DESCA), dado serem ambos indispensáveis para assegurar ao indivíduo e à coletividade uma vida digna e saudável.

Com base no tratamento constitucional conferido tanto ao direito à saúde (art. 196) quanto à proteção ambiental (art. 225) e a partir da teoria dos direitos fundamentais, identifica-se uma dimensão socioambiental a conformar (juntamente com as dimensões social, histórico-cultural etc.) o conteúdo normativo do princípio da dignidade da pessoa humana, bem como da correlata garantia do que passou a se designar de um mínimo existencial socioambiental. A degradação ambiental e todos os demais riscos ecológicos (como, por exemplo, a contaminação química e o aquecimento global) que operam no âmbito das relações sociais (agora socioambientais) contemporâneas comprometem significativamente o bem-estar individual e coletivo. De tal sorte, objetiva-se enfrentar alguns aspectos vinculados a tais questões, inserindo a proteção do ambiente na teia normativa construída a partir dos direitos (e deveres) fundamentais, do princípio da dignidade (da pessoa) humana, assim como dos demais princípios estruturantes do que se pode designar de um Estado Socioambiental de DireitoIII. Para além de um bem-estar individual e social, as construções jurídico-constitucionais caminham hoje no sentido de garantir ao indivíduo e à comunidade como um todo o desfrute de um bem-estar ambiental, ou seja, de uma vida saudável com qualidade ambiental, o que se apresenta como indispensável ao pleno desenvolvimento da pessoa e ao desenvolvimento humano no seu conjunto.

Nas últimas décadas, especialmente a partir de meados dos anos 1970, várias Constituições, influenciadas tanto pela formação de toda uma rede de convenções e declarações internacionais sobre a proteção ambiental, quanto pela emergência da cultura ambientalista e dos valores ecológicos no espaço político-jurídico contemporâneo, consagraram o direito a um ambiente equilibrado ou saudável como direito humano e fundamental – a exemplo do ocorrido outrora com o direito à saúde –, reconhecendo e tutelando as bases naturais da vida, visto serem essenciais para o desenvolvimento humano em níveis compatíveis com a dignidade que lhe é inerente. Dessa compreensão, pode-se conceber a exigência de um patamar mínimo de qualidade ambiental para a concretização da vida humana em níveis dignos, para aquém do qual a dignidade humana estaria sendo violada no seu núcleo essencial. A qualidade (e segurança) ambiental deve, nessa perspectiva, ser reconhecida como elemento integrante do conteúdo normativo do princípio da dignidade da pessoa humana e dos direitos e deveres humanos e fundamentais que lhe são correlatos, especialmente em razão da sua imprescindibilidade à manutenção e à existência da vida e de uma vida com qualidade e saúde, sendo fundamental ao desenvolvimento de todo o potencial humano num quadrante de completo bem-estar existencial.

No ordenamento jurídico brasileiro, a proteção ambiental foi “constitucionalizada” em capítulo próprio, inserido no título da “Ordem Social” da Constituição Federal de 1988 (CF 88) (art. 225), além de outros dispositivos constitucionais em matéria de proteção ambiental, relacionando a tutela ecológica com outros temas constitucionais de alta relevância. A CF 88 (art. 225, caput, c/c o art. 5º, § 2º) atribuiu à proteção ambiental e – pelo menos em sintonia com a posição amplamente prevalecente no seio da doutrina e da jurisprudência – o status de direito fundamental do indivíduo e da coletividade, além de consagrar a proteção ambiental como um dos objetivos ou tarefas fundamentais do Estado – Socioambiental – de Direito brasileiro, sem prejuízo dos deveres fundamentais em matéria socioambiental. Há, portanto, o reconhecimento, pela ordem constitucional, da dupla funcionalidade da proteção ambiental no ordenamento jurídico brasileiro, a qual toma a forma simultaneamente de um objetivo e tarefa estatal e de um direito (e dever) fundamental do indivíduo e da coletividade, implicando todo um complexo de direitos e deveres fundamentais de cunho ecológico, muito embora a controvérsia em torno da existência de um autêntico direito subjetivo ao meio ambiente equilibrado e saudável e, em sendo o caso, da natureza de tal direito (ou direitos) subjetivo, aspecto que aqui, todavia, não será desenvolvido.

O mesmo se pode dizer com relação ao tratamento constitucional dispensado ao direito à saúde (art. 6º, caput, e art. 196), na medida em que se reconhece tanto o objetivo e tarefa estatal de proteção à saúde, quanto o direito fundamental do indivíduo e da coletividade à saúde. À luz de um conceito amplo para o direito à saúde, Baldassarre1 (p. 167) acentua que o direito à saúde está dirigido à tutela da integridade física e psíquica da pessoa frente a qualquer ameaça proveniente do ambiente externo, o que diz respeito a agressões à saúde que derivem de condições impróprias do lugar de trabalho, da escola, da cidade e de qualquer outro ambiente de vida. Aí, em vista da formulação do jurista italiano, há que se incluir o ambiente natural – e, de certa forma, também o ambiente artificial – como um todo, considerando que a saúde humana é totalmente dependente da qualidade e equilíbrio das bases naturais que dão suporte à vida. Para reforçar tal premissa, o art. 3º, I, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), ao conceituar meio ambiente, determina ser esse “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (incluindo a humana). O mesmo diploma legal, no seu art. 3º, III, “a”, ao conceituar poluição, dispõe ser tal a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente “prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população”.

A Organização Mundial da Saúde (OMS), por sua vez, estabelece como parâmetro para determinar uma vida saudável “um completo bem-estar físico, mental e social”, o que coloca indiretamente a qualidade ambiental como elemento fundamental para o “completo bem-estar” caracterizador de uma vida saudável. Seguindo tal orientação, a Lei 8.080/90, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, regulamentando o dispositivo constitucional (art. 196), dispõe sobre o direito à saúde através da garantia de condições de bem-estar físico, mental e social (art. 3º, § Único), bem como registra o ambiente como fator determinante e condicionante à saúde (art. 3º, caput). Portanto, em vista da formulação conceitual traçada pela OMS, e devidamente recepcionada pelo ordenamento jurídico (constitucional e infraconstitucional) brasileiro, tem-se um parâmetro normativo importante para caracterizar um conceito amplo de saúde, que necessariamente integra a qualidade ambiental no seu âmbito de proteção, considerado este numa perspectiva alargada. Trindade14, nessa linha, destaca a ampliação do âmbito de proteção do direito à saúde em face da tutela jurídica do ambiente, o que, para ele, se dá em razão da própria indivisibilidade e da inter-relação de todos os direitos fundamentais (p. 84). Sob a mesma perspectiva, Silva12 formula entendimento acerca da existência de dois objetos por trás da tutela do ambiente: um imediato, que é a qualidade do ambiente; e outro mediato, que é a saúde, o bem-estar e a segurança que vêm se sintetizando na expressão “qualidade de vida” (p. 835), o que permite concluir pela necessidade de uma tutela integrada de ambos os direitos fundamentais em questão, inclusive na abordagem mais ampla dos direitos fundamentais socioambientaisIV.

 

A proteção ambiental e a simultânea e harmônica realização dos Direitos Sociais, Econômicos, Culturais e Ambientais (DESCA) como fim e tarefa do Estado Constitucional, Socioambiental e de Direito contemporâneo

Em regra, a miséria e a pobreza (como projeções da falta de acesso aos direitos sociais básicos, como saúde, saneamento básico, educação, moradia, alimentação, renda mínima, etc.) caminham juntas com a degradação e poluição ambiental, expondo a vida das populações de baixa renda e violando, por duas vias distintas, a sua dignidade. Dentre outros aspectos a considerar, é perceptível que é precisamente (também, mas não exclusivamente) neste ponto que reside a importância de uma tutela compartilhada e integrada dos direitos sociais e dos direitos ecológicos, agrupados sob o rótulo genérico de direitos fundamentais socioambientais (DESCA), assegurando as condições mínimas para a preservação da qualidade de vida, aquém do qual poderá ainda haver vida, mas essa não será digna de ser vivida. No sentido de ampliar o núcleo de direitos sociais, de modo a atender as novas exigências para uma vida digna, especialmente em razão da “nova” questão ambiental, Dias6 assevera que, por direitos sociais básicos, devemos compreender tanto os direitos relacionados à educação, formação profissional, trabalho, etc., como os direitos à alimentação, moradia, assistência médica e a tudo aquilo que, no decorrer do tempo, puder ser reconhecido como parte integrante da nossa concepção de vida digna, o que é o caso, nos últimos anos, dos direitos que concernem à demanda por um meio ambiente saudável (p. 93-94).

Ao formular sua teoria sobre a sociedade de risco contemporânea, Beck3 refere que determinados grupos sociais, em razão do seu baixo poder aquisitivo, encontram-se mais vulneráveis a certos aspectos da degradação ambiental, em que pese existir, de certa forma, uma dimensão “democrática” da degradação ou poluição ambiental, que atinge a todos de forma igual (como, por exemplo, a poluição atmosférica, o aquecimento global etc.), rompendo com a concepção tradicional de classes sociais (p. 40-41). Sensível a tal contexto, Beck3 afirma que os riscos se acumulam abaixo, na medida em que as riquezas se acumulam acima, de tal sorte que as classes sociais privilegiadas conseguem, em certa medida, evitar ou ao menos minimizar significativamente a sua exposição a determinados riscos, já que, por exemplo, são as zonas residenciais mais baratas – acessíveis às populações mais carentes – que se encontram perto dos centros de produção industrial, as quais são afetadas permanentemente por diversas substâncias nocivas presentes no ar, na água e no solo (p. 40-41).

Em sintonia com tal assertiva, basta voltar o olhar para a realidade dos grandes centros urbanos brasileiros, onde as populações carentes vivem nas áreas mais degradadas do ambiente urbano (consequentemente, menos disputadas pela especulação imobiliária), geralmente próximas a lixões, recursos hídricos contaminados, áreas industriais, bem como em áreas de proteção e risco ambiental (como, por exemplo, áreas de preservação permanenteV. Diante de tais situações, os grupos sociais mais pobres têm – num certo sentido – os seus direitos fundamentais violados duplamente, ou seja, tanto sob a perspectiva dos seus direitos sociais, quanto em relação ao seu direito a viver em um ambiente sadio e equilibrado.

Ao articular a ideia de vinculação entre direitos sociais e proteção do ambiente, Ferreira7 aponta para a importância do diálogo entre o movimento ambientalista e os movimentos por direitos sociais, já que, consoante acentua, a compatibilização da qualidade ambiental ao bem-estar social seria o próximo baluarte a ser conquistado na construção da cidadania (p. 254-255). A autora destaca, ainda, que os desafios das políticas voltadas à qualidade ambiental residem “na dinâmica mais ampla de uma sociedade cuja expressão pública de novos direitos convive com a negação cotidiana do universo da cidadania, através da institucionalização de práticas excludentes, violentas e arbitrárias”7 (p. 250). Em outras palavras, a socióloga da UNICAMP bem lembra que qualquer institucionalização das demandas ecológicas deve passar necessariamente pelo enfrentamento dos direitos sociais, como premissas para uma condição cidadã, conciliando tais mundos e afirmando a própria dimensão integrativa e interdependente de tais direitos na conformação de uma tutela integral da dignidade da pessoa humana no horizonte político-jurídico de um socioambientalismo.

A compreensão integrada e interdependente dos direitos sociais e da proteção do ambiente, mediante a formatação dos direitos fundamentais socioambientais, constitui um dos esteios da noção de desenvolvimento sustentável no âmbito do Estado Socioambiental de Direito. Nesse sentido, Silva13 afirma que o desenvolvimento sustentável tem como seu requisito indispensável um crescimento econômico que envolva equitativa redistribuição dos resultados do processo produtivo e a erradicação da pobreza, de forma a reduzir as disparidades nos padrões de vida da população. O notável constitucionalista afirma, ainda, que se o desenvolvimento não elimina a pobreza absoluta, não propicia um nível de vida que satisfaça as necessidades essenciais da população em geral, consequentemente, não pode ser qualificado de sustentável (p. 26-27). A proteção ambiental, portanto, está diretamente relacionada à garantia dos direitos sociais, já que o gozo desses últimos é dependente de condições ambientais favoráveis, como, por exemplo, o acesso à água potávelVI (através de saneamento básico, que também é direito fundamental social integrante do conteúdo do mínimo existencialVII), à alimentação sem contaminação química (por exemplo, de agrotóxicos e poluentes orgânicos persistentes), a moradia em área propícia a uma vida saudável que não apresente poluição atmosférica, hídrica ou contaminação do solo (como, por exemplo, na cercania de áreas industriais) ou mesmo riscos de desabamento (como ocorre no topo de morros desmatados e margens de rios assoreados).

A consagração constitucional da proteção ambiental como tarefa estatal, de acordo com Garcia8, implica a imposição de deveres de proteção ao Estado que lhe retiram a sua “capacidade de decidir sobre a oportunidade do agir”, obrigando-o também a uma adequação permanente das medidas às situações que carecem de proteção, bem como a uma especial responsabilidade de coerência na autorregulação social (p. 481). Em outras palavras, pode-se dizer que os deveres de proteção ambiental conferidos ao Estado vinculam os poderes estatais de modo a limitar a sua liberdade de conformação na adoção de medidas atinentes à tutela do ambiente. No caso especialmente do Poder Executivo, há uma clara limitação do seu poder-dever de discricionariedade, de modo a restringir a sua margem de liberdade na escolha no âmbito das medidas protetivas do ambiente, sempre no intuito de garantir a maior eficácia possível do direito fundamental ao ambiente. Na mesma vereda, Benjamin4 identifica a redução da discricionariedade da Administração Pública como benefício da “constitucionalização” da tutela ambiental, pois as normas constitucionais impõem e, portanto, vinculam a atuação administrativa no sentido de um permanente dever de levar em conta o meio ambiente e de, direta e positivamente, protegê-lo, bem como exigir o seu respeito pelos demais membros da comunidade estatal (p. 75).

Tal perspectiva, por sua vez, guarda sintonia com a tese – ora assumida como correta – da indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos e fundamentaisVIII. As dimensões dos direitos humanos e fundamentais, na sua essência, materializam as diferentes refrações do princípio da dignidade da pessoa humana, pilar central da arquitetura constitucional contemporânea, portanto, do Estado Socioambiental, reclamando uma compreensão integrada, desde logo incompatível com um sistema de preferências no que diz com a prevalência, em tese, de determinados direitos em relação a outros. Afinal de contas, a razão suprema da existência do Estado reside justamente no respeito, proteção e promoção da dignidade dos seus cidadãos, individual ou coletivamente considerados, devendo, portanto, tal objetivo ser continuamente concretizado e perseguido pelo Poder Público e pela própria sociedade. Os deveres de proteção do Estado veiculam, antes de qualquer coisa, o compromisso de tutelar e garantir nada menos do que uma vida digna e saudável aos indivíduos e grupos sociais, o que passa pela tarefa de promover a realização dos direitos fundamentais socioambientais – entre eles a saúde e a qualidade ambiental – afastando possíveis óbices à sua efetivação e impondo medidas de cunho protetor e promocional.

 

Considerações finais: uma questão de justiça socioambiental

O projeto político-jurídico de realização dos direitos fundamentais sociais longe está de uma realização satisfatória, ainda mais considerando a privação, até mesmo na esfera de um patamar minimalista, do acesso aos bens sociais básicos para um expressivo número de seres humanos, notadamente verificável no caso do direito à saúde. Assim, a orientação ora lançada no âmbito deste singelo estudo, no sentido de uma tutela integrada dos direitos sociais e da proteção do ambiente, sob a formatação dos direitos fundamentais socioambientais, atende justamente a um critério de justiça socioambiental, para além da ideia de justiça social, erradicando as mazelas socioambientais que alijam parte significativa da população brasileira do desfrute de uma vida digna e saudável, em um ambiente equilibrado, seguro e hígido.

 

Referências

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5. Demmoliner KS. Água e saneamento básico: regimes jurídicos e marcos regulatórios no ordenamento brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado; 2008.         [ Links ]

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9. Petrella R. O Manifesto da Água: argumentos para um contrato mundial. Petrópolis: Vozes; 2002.         [ Links ]

10. Sarlet IW, organizador. Estado Socioambiental e direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado; 2010.         [ Links ]

11. Sen A. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras; 2000.         [ Links ]

12. Silva JA. Comentário contextual à Constituição. 2. ed. São Paulo: Malheiros; 2006.         [ Links ]

13. Silva J A. Direito ambiental constitucional.  4. ed. São Paulo: Malheiros; 2003.         [ Links ]

14. Trindade AAC. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo dos sistemas de proteção internacional. Porto Alegre: SAFE; 1993.         [ Links ]

15. Weis C. Direitos humanos contemporâneos. São Paulo: Malheiros; 2006.         [ Links ]

 

 

III Sobre o tema, cfr. a coletânea organizada por Sarlet10.

IV Em sintonia com tal entendimento, cumpre assinalar trechos do voto da Min. Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.120.117/AC sobre a imprescritibilidade do dever de reparação do dano ambiental, onde resultou consignado que a lesão ao patrimônio ambiental “está protegida pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos (...) antecedendo todos os demais direitos, pois sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer (...)”. (STJ, REsp 1.120.117/AC, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 10.11.2009).

V Art. 1º, § 2º, II, da Lei 4.771/65 (Código Florestal Brasileiro).

VI Com efeito, Petrella9 registra que a saúde humana está intimamente ligada ao “acesso básico e seguro à água”, tendo em conta o fato de que os problemas relacionados com a quantidade ou a qualidade da água à base de 85% das doenças humanas nos países pobres (p. 88).

VII Com o mesmo entendimento, v. Barcellos2 (p. 317-320). Sobre o saneamento, em perspectiva mais ampla, mas relacionado com a noção de mínimo existencial e socioambientalidade, v., por todos5.

VIII Nesse prisma, merece destaque a Declaração e Programa de Ação de Viena (1993), promulgada na 2ª Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, a qual estabeleceu, no seu art. 5º, que “todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados”, reconhecendo que as diferentes dimensões de direitos humanos conformam um sistema integrado de tutela da dignidade humana. Sobre o tema15 (p. 117-121).